Институт политической ответственности: опыт Западной Европы Опции

[Александр Вакуров]

Если под политической ответственностью понимать наступление каких-либо неблагоприятных последствий для правителя в связи с его политическими действиями и решениями, не соответствующими господствующим и определяющим его должное поведение нормам (не ограничиваясь лишь формальным рассмотрением политической ответственности), можно прийти к выводу о том, что ее история весьма и весьма обширна. Какая страна стала родоначальником политической ответственности? И как эволюционировало это понятие и явление? Теории и практике политической ответственности в Западной Европе посвящена данная статья.

Само понимание ответственности правителя изменялось с течением времени и во многом предопределялось религиозной традицией, игравшей важнейшую роль в определении функций и образа политического лидера, а также понимании того, перед чем/кем и за что отвечает правитель. Хотя с формальной точки зрения о политической ответственности как особом виде ответственности стали вести речь не слишком давно, практику подобной ответственности можно обнаружить в весьма отдаленных временах.

Так, из истории церкви известно о конфликте императора Феодосия и епископа Амвросия Медиоланского (Миланского) (IV в.). Император Феодосий приказал избить восставшее население в Салониках, не исключая женщин и детей. Епископ Амвросий обличил его и потребовал отмены указа, однако отмена пришла слишком поздно, и множество невинных жителей пострадали. Епископ Амвросий отправил императору письмо, в котором требовал публичного покаяния. Император долго колебался, однако ему пришлось сдаться перед авторитетом епископа и явиться для принесения покаяния у входа в храм без императорских одежд. Известны случаи изгнания князей из русских городов, одним из которых стало изгнание в 1136 г. Всеволода Мстиславича из Новгорода.

Как пишет С.М. Соловьев, «вины Всеволода так означены в летописи:
1) не блюдет смердов;
2) зачем хотел сесть в Переяславле;
3) в битве при Ждановой горе прежде всех побежал из полку;
4) вмешивает Новгород в усобицы…» .

Изгнание князя стало его политической ответственностью перед новгородским вече. История Европы периода Средних веков и раннего Нового времени также знает примеры попыток призвать политическую власть к ответственности. На данном этапе соответствующие механизмы как и раньше не носили формализованный характер, однако сам принцип ответственности вполне явно выделялся. Он определялся идеей соответствия действий политической власти неким фундаментальным принципам государственного устройства.

Всевластию монархов средневековья имелось два важных ограничения. Во-первых, социальные и политические традиции; во-вторых — божественная санкция, которая не только освящала власть монарха, но и ограничивала ее. «Эталон» абсолютистского режима — монархия Бурбонов во Франции — на самом деле являлась сложной системой взаимосвязей между короной и сословиями, которые уже в сочинениях Ж. Бодена начинают отождествляться с понятием «нация». В том случае, если король шел против «органических законов» государства, его политических традиций, «нация» призывала короля к политической ответственности за это. Попытка призвать к ответственности короля Генриха IV, нарушившего одну из основополагающих традиций французской монархии и отошедшего от католицизма, привела к витку религиозных войн во Франции в конце XVI в. В XVII–VIII вв. наступление королей на права сословий приводило к попыткам парламентов призвать их к ответственности, что вылилось сначала в бунт Фронды, а в 1789 г. спровоцировало революцию.

Ответственность монарха являлась важной темой в политической жизни средневековой Германии. По всей видимости, первым заметным случаем привлечения германского императора к политической ответственности является конфликт Генриха IV с папой Григорием VII, в ходе которого немецкий монарх покусился на основополагающую для той эпохи идею примата духовной власти над светской. Впоследствии, его преемники также неоднократно несли ответственность за свои попытки сломать основополагающий для Священной Римской империи принцип «первого среди равных» и подчинить своей власти немецких князей. Все эти исторические факты позволяют убедиться в совершеннейшей многогранности явления политической ответственности.

Взглянем на историю возникновения самого понятия политической ответственности и на ее формирование как впервые признаваемого всеми субъектами конституционно-политического обычая (традиции). Произошло это в Англии, бывшей исключением, однако ставшей примером для множества других стран на длительное время. Именно Англия подарила миру систему, в рамках которой политические действия и решения политика (министра) оценивались на основе исключительно прагматичных критериев, а смена носителей политической власти не рассматривалась как нечто экстраординарное и революционное. Речь о министерской ответственности перед парламентом, о которой впервые и заговорили как о политической.

Теоретические исследования вопроса об ответственности политических деятелей возникли, по историческим меркам, совсем недавно — около двух столетий назад. В фокусе внимания исследователей оказалась министерская ответственность, сущность которой определялась и ее теоретическое обоснование давалось множеством французских, немецких, английских, а позднее и русских ученых с начала XIX в. вплоть до настоящего времени. Особенностью вышеуказанных исследований, с нашей точки зрения, стало первоначальное рассмотрение института политической ответственности исключительно в контексте министерской (парламентской) ответственности. Однако сама практика министерской ответственности возникла существенно раньше, и связана она со становлением конституционно-монархического строя и возникновением представительного органа (парламента). Механизм власти в конституционной монархии определялся наличием и постоянной борьбой трех основных сил, а именно — народного представительства (парламента), правительственной бюрократии и монарха. В абсолютистских государствах советники монарха, исполняя или нарушая законы, исполняли или нарушали волю государя и являлись ответственными лишь перед ним. Подобный квазиправительственный орган представлял собою, по сути, закрытый коллегиальный совещательный (консультативный) совет под личным руководством всесильного монарха. Однако развитие двух других сил (бюрократии и народного представительства) вело ко все более или менее формальному статусу монарха в системе государственной власти.

Исходя из такой расстановки сил в обществе возможны несколько принципиально различных типов коалиций.

Первый из них представлен английским вариантом конституционной монархии, являющим собой в своей сути завуалированную форму парламентской республики.

Второй тип конституционной монархии определяется как дуалистическая форма правления, при которой парламент и монарх имеют одинаковые прерогативы в области законодательной, а отчасти и исполнительной власти, осуществляют взаимный контроль и сдерживание. Данный режим возникал в ряде государств Западной и Центральной Европы как результат неустойчивого компромисса после крупных революционных потрясений и имел тенденцию эволюционизировать в направлении укрепления монархической власти.

Третий тип конституционной монархии представлял собой так называемый монархический конституционализм. В нем в полной мере реализовывалась коалиция монарха и бюрократии против парламента. Историческая функция данного типа состояла фактически в сохранении монархической системы в новых условиях путем изменения структуры власти и формы правления без изменения ее существа. Вышеуказанный тип конституционной монархии, реализовавшийся преимущественно в странах Центральной и Восточной Европы, в России и государствах Азии, в наибольшей степени соответствует представлениям о «мнимом конституционализме» (выражение и приведенная классификация принадлежат А.Н. Медушевскому). Именно механизм распределения власти в конституционной монархии в рамках того или иного государства предопределял существование института министерской (парламентской) ответственности и его конкретное содержание. Как явление политической жизни, этот институт возник в Англии еще в XIII–IV вв..

История становления и развития министерской ответственности в Англии предполагала в первоначальном виде ее уголовно-правовой характер, в частности, через реализацию процедуры импичмента за совершение уголовных преступлений либо собственноручное парламентское «правосудие» с обратной силой (деяние не признавалось преступным до его совершения) в отношении определенного «советника короны» (bill of attainder).

Таким образом, первоначальным основанием для применения ответственности к будущим членам кабинета министров было нарушение ими законов, однако с течением времени возник вопрос о возможности реализации ответственности в случае «нецелесообразных», «вредных для государства» действий, формально не являющихся правонарушением. Подобная ответственность, рассматривавшаяся именно в качестве политической, предполагала оценку парламентом направленности деятельности правительства и отдельных его членов.

Вопрос о политической ответственности правительства впервые возник в период английской революции середины XVII в. В ремонстрации, поданной королю Карлу I, так называемой великой ремонстрации 1641 г., парламент потребовал чтобы король управлял через советников, пользующихся доверием парламента, и удалял бы из своего совета тех лиц, которые подобным доверием не пользуются. Во второй ремонстрации 1642 г. парламент непосредственно жаловался на решение государственных дел в советах кабинета лицами неизвестными и не обладающими общественным доверием. Вышеуказанные действия парламента можно воспринимать как первую реальную попытку народного представительства в осуществлении контроля за формированием и политическими действиями «кабинета». В 1678 г. в ходе процедуры импичмента в отношении лорда-казначея Дэнби впервые получила свое выражение формулировка «honesty, justice and utility», предполагающая масштаб оценки действий советника английской короны как с точки зрения законодательства, так и их целесообразности. Дальнейшая политическая борьба привела к постепенному ослаблению статуса монарха и подчинению исполнительной власти парламенту. После различных конфигураций формирования правительства и последней, предпринятой в 1812 г., попытки сформировать кабинет из представителей различных партий (считается, что о «парламентаризации» исполнительной власти можно вести речь примерно с 1760 г.) в английской конституционной практике сложилось и закрепилось ключевое правило, согласно которому король не может удержать министров, лишившихся доверия большинства нижней палаты, а в вопросе выбора новых министров стеснен тем, что последний должен быть из среды парламентского большинства. Англия стала образцом парламентарной формы правления с точки зрения доминирования представительного органа над исполнительной властью.

Существовавшая абсолютная связь между парламентским большинством и составом правительства дополнялась выработанными в качестве конституционных обычаев основаниями политической ответственности кабинета и его членов перед парламентом.

Дореволюционный русский ученый А.А.Жилин выделял четыре таких основания: недоверие со стороны палаты общин, порицание министерской деятельности, непринятие законопроекта, инициированного правительством, либо принятие закона, в отношении которого существовало возражение со стороны исполнительной власти, а также неодобрение палатой важной меры кабинета либо отдельного его члена. С теми или иными модификациями министерская ответственность и особая «политическая» ее форма как воплощение определенного механизма власти под влиянием английского образца распространились позже в иных странах в ходе революционных преобразований XVIII в. — начала XX в., хотя трактовка ответственности правительства приобрела различное содержание в разных государствах, обусловленное уровнем общественного развития и сложившимися социальными условиями и традициями. Как отмечалось выше, сущность министерской ответственности стала предметом обсуждения множества европейских ученых. Однако в начальном виде в научной литературе дискутировался исключительно вопрос реализации юридической ответственности правительства либо отдельных его членов. Возникновение вопроса о возможности ответственности министра за целесообразность тех или иных его действий вызвало еще более серьезную научную дискуссию.

Одним из первых представителей подобного взгляда, оказавшим большое влияние на дальнейшее развитие вопроса в соответствующем направлении благодаря своему высокому научному авторитету, стал знаменитый германский государствовед И. Блюнчли. Его воззрения стали развивать и другие ученые, также сходившиеся во мнении, что министерская ответственность не может ограничиваться исключительно нарушением законов, поскольку опасность для государства его «закономерных» действий может быть даже большей, нежели противозаконных.

Еще столетие назад обсуждался вопрос о том, какой вред может причинить министр торговли, заключивший невыгодные для государства торговые соглашения, или военный министр, оставивший без внимания вопросы обороны и вооружения. Ключевым выводом стало обоснование трансформации «инстанции» ответственности министров — единственный авторитет в лице монарха уступил место органу народного представительства, выражающему волю и интересы общества и призванному контролировать как соблюдение издаваемых им законов со стороны исполнительной власти, так и содержание ее деятельности. Само обоснование вышеуказанного процесса было совершенно различным — от признания непогрешимости монарха и невозможности совершения им зла в отношении своих подданных и, соответственно, порочности его советников (английская формула «Король не может делать зла» — «The King can do no wrong») до необходимости фокусирования ответственности на ближайших сподвижниках монарха ввиду политической нецелесообразности привлечения к ответственности его самого (германская «теория фикции» — «Fiktionstheorie»). Соответствующие теоретические объяснения феномена министерской ответственности варьировались от государства к государству, следуя во многом за развитием национальных политических практик.

В течение еще длительного времени дискурс о политической ответственности продолжал развиваться в Европе в контексте именно министерской ответственности. Однако происходившие общественно-политические изменения расширили постановку соответствующего вопроса. Идентификация монархического государства с властвовавшим субъектом предопределяла особый ореол «непогрешимости и святости» вокруг принимаемых им решений, ставила его во «вненормативное» пространство, а также способствовала возложению ответственности на сподвижников главы государства — советников-министров. Последующая демократизация общества привела в европейских государствах в большинстве случаев либо к отказу от монархической формы правления, либо к преобразованию их в парламентские монархии.

Однако даже в сохранившихся в настоящее время европейских монархиях произошла утрата собственного права монархов, сделавшая их в своей сути номинальными в большинстве европейских государств.

Поскольку в большинстве современных государств народ провозглашается в качестве единственного источника власти (понятие «народного суверенитета»), предоставление народом субъекту определенной власти базируется на соответствующем акте и обуславливает возникновение весьма обширных обязанностей соответствующего лица по отношению к народу. К примеру, в немецком государственном праве сформировалась теория «персональной легитимации», заключающаяся в том, что власть каждого руководящего политика основывается на цепочке «назначенческих» актов, восходящей к воле народа (Legitimationskette — легитимирующая цепочка). Исходя из этого, каждое решение снабженного властью субъекта абсолютно свободно в его общественной оценке и является основанием для соответствующей ответственности. Тем самым, завершился процесс формирования принципиальной безличности современной власти, в результате которого правители стали «слугами», «должностными лицами» (М. Дюверже). Ж. Бюрдо, называя правителей «агентами» государства, формулирует наиважнейшую мысль: отделение правителя от права командовать позволило подчинить процесс управления заранее оговоренным условиям. Назовем их нормами и, пользуясь выражением Г. Йонаса, скажем: власть «над» превратилась во власть «для», составляя существо ответственности. Смена «агентов» государства перестала иметь отпечаток революционности и приобрела характер неотъемлемой составляющей нормальной политической жизни. Важнейшей категорией стало «отношение доверия», представляющее собой определенную связь между избирателями и избираемыми (или даже назначаемыми), а наряду с «ординарными» процедурами (к примеру, выборами либо реализаций представительным органом своих «контрольных» полномочий) именно общественное мнение, формируемое через средства массовой информации, стало каналом «обратной связи» с политиками. Политик, утративший доверие общества, обречен.

Источник: Центр изучения кризисного общества

Источник: http://thezis.ru/institut-politicheskoy-ot...oy-evropyi.html Thezis.ru Гуманитарные дискуссии

Антон Каменский Аспирант Московской академии экономики и права, магистр Вестфальского университета им. Вильгельма (Германия)
Источник: http://thezis.ru/institut-politicheskoy-ot...oy-evropyi.html Thezis.ru Гуманитарные дискуссии